上合峰会晚宴中集“海洋牧场”变身“海上厨房”

法律的适用通常被认为系属于逻辑上之三段论法的应用，亦即法律之一般的规定是大前提，将具体生活事实通过涵摄过程，归属于法律构成要件底下，形成小前提，然后通过三段论法的推论导出规范系争法律事实的法律效果。

既然依法对被告人判处了刑罚，为什么后来又可以免除执行全部或者部分刑罚呢？这便是特赦制度的根据（或存在理由）问题。所以，对上述人员予以特赦，体现了对基于刑法变化的判决效果的变更，也是对误判的救济。

即使法条文字没有变化，法条含义也可能发生变化。刑法第六十五条、第六十六条所指的赦免便仅限于特赦。这是继2015年我国在抗日战争胜利70周年之际实施特赦后又一次进行特赦，具有重大政治意义和法治意义。第一种情形，包括第一类和第二类。对他们予以特赦，是对其改过自新的肯定，体现了对未成年人犯罪教育为主、惩罚为辅的刑事政策，有利于他们早日回归社会，符合刑罚目的的要求。

行为当时被规定为犯罪的，现在可能不是犯罪。赦免的历史十分悠久，早在古希腊就已存在，其后被罗马法承继。例如，国务院在1990年发布的《法规规章备案规定》基础上，于2001年出台了《法规规章备案条例》，不仅明确了加强对法规、规章的监督、维护社会主义法制的统一备案审查的宗旨，而且就备案审查的强度、对备案审查发现问题的处理等做出了明确规定。

除非获得首肯，否则这样的法规草案是不会被提交表决的。这包含着必须对现行法律规范有关行政职权纵向配置的规定进行再评估的要求，并通过这种评估在行政系统内寻求行政职权最佳的层级配置方案。例如，2015年我国《大气污染防治法》（修订草案）中曾规定：省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间。这是一个超越形式法治而上升到实质合法的价值选择和判断，彰显了权力清单制度的建设功能，反映了权力清单制度对实质合法的终极追求。

至今，全国各级政府及其工作部门基本上都已制定并公布了权力清单及对应的责任清单。1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会确立了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，并提出加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系这个法治建设的阶段性目标。

理想状态下，因上位法修改造成下位法与之不一致时即应对下位法进行修改。在这个过程中，合法性审查功能贯穿始终。功能主义视角下的分析认为，尽管权力清单制度存在权力梳理口径和划分标准不科学和过度任务导向等不足，但其在促进政府简政放权与职能转变、提升治理体系和治理能力方面的功效应该予以充分肯定。在这样的制度安排和组织建设的推动下，备案审查制度也取得了不俗的成绩。

【中文关键词】 权力清单制度。这样一来，该条例立法程序就被暂时搁置了。以权力清单和责任清单方式规范行政权力，是我国法治政府建设的一项重要改革举措，其使通过法律的行政权控制有了具象化的清单作为依托，推动了行政权控制理论与制度的重大创新。尽管笔者主张合法性审查主体并不必然以具有相应的规范解释权为前提，[18]但是合法性审查主体必须是法定的国家机关，应当是毋庸置疑的。

由此笔者认为，职权法定中的法应当包括法律、法规和规章。此时，权力清单制度的出场，特别是通过权力清单的动态调整和长效管理机制，就可以在很大程度上化解这一问题。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。也就是说，要对与行政职权有关的全部法律规范进行甄别和排序，并运用文义解释和逻辑分析的方法对法律规范逐条进行研读和评判。

全国人大法律委员会经研究，考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在地方性法规中规定。中央和地方分享立法权限以及享有地方立法权主体的扩容，一方面体现了我国经济社会发展区域不平衡的客观状况和社会主义法治建设的客观要求，从而在保障中央集中统一领导下，能够充分调动和发挥地方的积极性，另一方面也意味着立法活动更加分散，增加了下位法与上位法抵触的风险和合法性审查的任务。乔石：《乔石谈民主与法制（下）》，人民出版社、中国长安出版社2012年版，第347页。四十多年前，有法可依不仅是我国社会主义法制建设十六字方针的基本内容，而且是整个社会主义法治建设的起点。[14]可见，在推进行政执法主体下沉、实行扁平化的社会管理体制改革过程中，是从形式合法要求出发，坚守20多年前行政处罚法设定的规则，还是面向改革实践要求，着眼于实质合法的追求，创新行政执法体制和机制，不仅是我国地方立法面临的一大挑战，[15]而且给合法性审查提出了新期待，既需要合法性审查在机制层面作出反映，也需要合法性审查在观念层面进行重大变革。【注释】 作者简介：王太高，南京大学法学院教授、博士研究生导师。

一是批准生效，包括民族区域自治地方的自治条例和单行条例，报全国人大常委会或省级地方人大常委会批准后生效。本栏目特选取了三篇论文，分别探讨行政权力清单编制方法的优化、权责清单协同推进机构编制法定化的方案、权力清单制度对合法性审查制度的补充功能，以期推动我国权力清单制度向精密化方向发展。

[3] 相比较而言，备案审查制度的规范化建设一直受到高度重视。一个基本的事实是，现行宪法颁行以来，未见任何自治条例或单行条例、设区的市的地方性法规报批后未获批准的公开报道。

2.何时补充 补充意味着权力清单制度所蕴含的合法性审查功能必须在充分尊重合法性审查正式机制的前提下才能被激活，绝不可僭越或越俎代庖。正如英国法哲学家梅因所言：社会的需要和社会意见常常是或多或少地走在法律的前面，我们可能非常接近地达到他们之间的缺口的结合，但永远存在趋势是把这个缺口打开来，因为法律是稳定的，而我们谈到的社会是前进的。

从根本上来说，只有通过加强立法工作，推动科学立法才能不断弥合这种缺口。再次，从介入时机看，权力清单制度是对实施过程中的法律规范进行的一次集中整理和清理，并通过动态调整机制持续发力。[23] 2014年修改后的我国《行政诉讼法》第2条第2款规定：前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。例如，随着我国《行政强制法》颁布施行，若是将证据先行登记保存定性为行政强制措施，则意味着行政机关在进行证据先行登记保存时就需要按照行政强制措施的程序进行，否则就将构成程序违法。

显然，无论是甄别、排序还是研读、评判，均蕴含着以上位法为依据对下位法的规定进行合法性判断。就此而言，纯粹的功能主义或规范主义控权模式是不存在的，因为脱离客观现实的形式法治是没有生命力的，然而不以法治化为目标的功能主义最终将会落入人治主义的窠臼。

二是备案审查，即行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章等，都要依法提请全国人大常委会或者国务院存档、备查，其适用范围极其广泛。批准生效、备案审查等是目的导向明确的合法性审查机制，而权力清单制度只是功能上发挥了与合法性审查相当的作用。

[6] 参见郭林茂：《规范性文件备案审查的现状和建议》，载尹中卿主编：《人大研究文萃》（第四卷），中国法制出版社2004年版，第247页以下。如前所述，批准生效、备案审查等合法性审查机制作用的时机是在法律规范生效前或公布之初，具有即时性、分散性等特点，而权力清单制度是在我国行政审批制度改革取得显著成效基础上实施的又一项重大行政改革举措，担负着形式合法和实质合法两方面的补充审查任务。

将有法可依确立为我国法治建设的起点，不仅体现了思想解放大讨论引发的我国社会治理从人治向法治的全面转型，而且表明，经历了新中国成立后数十年左倾思潮的影响，我国社会主义法制建设不得不面对无法无天的严峻现实。从我国社会主义法治建设实践来看，我国合法性审查机制尚未调适至最佳状态。1.为什么是补充 从《指导意见》及各地实践来看，权力清单制度本身不是合法性审查，但其体现了对实质法治的追求，并在推行过程中产生了合法性审查之附随效果，因而构成了面向我国社会主义法治建设实践要求的合法审查补充机制。这些地方性法规有相当一部分是经省、自治区人大常委会批准的设区的市的地方性法规。

如果确实需要，中央可以通过司法解释，通过一定的手续，使之合法化。可见，行政执法权限下沉至乡镇基层是我国行政执法体制改革的一个趋势，而行政处罚权的集中行使仍然要遵循法律的规定。

由于这些地方性立法的批准程序已经提前进行，后续的报请批准自然就一路绿灯了。第三，对可下放给下级政府和部门的职权事项予以下放。

可以说，权力清单制度是植根于中国特色社会主义伟大实践的一项制度创新，它不仅能够在一定程度上弥合我国从计划经济向市场经济体制转变过程中所面临的法律体系间隙，而且在一定程度上能够实现功能主义和规范主义控权理念的有机统一。作为行政体制改革的一项具体举措，权力清单制度实际上承载着基于全面深化改革要求和经济社会发展需要反思和修正我国政府职能的重要任务，进而能够为解决政府干预过多或监管不到位问题、为构建市场在资源配置中起决定性作用机制创造条件。